Veel potentie en wrijvingen met het Pan-Europees Persoonlijk Pensioenproduct

Auteur: mr. drs. P.J.T. (Pim) Mertens, wetenschappelijk co&ouml;rdinator bij Expertisecentrum ITEM Op woensdag 13 februari 2019 werden de vlaggen al uitgehangen, het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie hadden samen een akkoord bereikt ten aanzien van het Pan-Europees Persoonlijk Pensioenproduct (hierna: PEPP). Op donderdag 4 april 2019 vond de laatste procedurele stap plaats, de plenaire behandeling binnen het Europees Parlement, waarbij de definitieve wetstekst is aangenomen. Daarmee is het PEPP een feit, een eerste werkelijk Europees pensioenproduct. In dit artikel licht ik het PEPP, de praktische invulling en tot slot de potentie en de gebreken ervan toe. De drijfveren van de Europese Commissie Het PEPP is op 29 juni 2017 door de Europese Commissie voorgesteld, naar aanleiding van het rapport &ldquo;EIOPA&rsquo;s advice on the development of an EU Single Market for personal pension products (PPP)&rdquo; van de Europese toezichthouder EIOPA in 2016. Hiervoor zag de Commissie twee voornaamste aanleidingen: de pensioenresultaten in Europa en de integrerende markt binnen Europa. Pensioenbeleid vormt in beginsel een nationale aangelegenheid en pensioenstelsels van de Europese lidstaten verschillen dan ook sterk onderling. Neem bijvoorbeeld de stelsels van Nederland, Belgi&euml; en Duitsland, die later in dit artikel nog nader worden uitgelicht. Desalniettemin geldt het rapport &ldquo;Averting the Old Age Crisis&rdquo; van de Wereld Bank uit 1994 als algemeen gedachtegoed: een pensioenstelsel met drie pensioenpijlers, gebaseerd op zowel omslagfinanciering als kapitaaldekking. Met name de kapitaalgedekte pijlers zijn in veel Europese lidstaten onderontwikkeld, waardoor de toekomstbestendigheid van het pensioen in het geding komt. Een Europees pensioenproduct moet het pensioensparen aanjagen en, mits het PEPP fiscaal gefaciliteerd wordt, wel met &euro;700 miljard in 2030, volgens berekeningen van Ernst & Young.(1) Het andere argument is gelegen in het feit dat economie&euml;n en maatschappijen in Europa in toenemende mate zijn ge&iuml;ntegreerd en de arbeidsmobiliteit toeneemt. De diversiteit aan pensioenproducten staat deze ontwikkelingen en de vrijheid van kapitaal in de weg. Een Europees pensioenproduct verhoogt de zogenaamde meeneembaarheid tussen lidstaten en maakt de financi&euml;le markt effici&euml;nter. Daarnaast zorgt de Europese integratie voor een gedeelde verantwoordelijkheid van &lsquo;Brussel&rsquo; ten aanzien van pensioenbeleid. Het PEPP als Verordening De Europese Commissie heeft het PEPP voorgesteld als Verordening.(2) Een Verordening heeft directe werking op alle lidstaten, naast de bestaande nationale stelsels. Hierdoor wordt ook wel gesproken van een 29ste regime, een regime dat naast alle (voor Brexit nog) 29 nationale stelsels functioneert. Na het voorstel van de Europese Commissie is het PEPP door de Commissie Werkgelegenheid en Sociale Zaken van het Europees Parlement, onder voorzitterschap van Europarlementari&euml;r Sophie in &rsquo;t Veld, onder handen genomen. Daarnaast hebben de lidstaten in de Raad van de Europese Unie wijzigingen aangedragen. Tezamen heeft het geresulteerd in de definitieve tekst van 4 april 2019. De Verordening(3) reguleert het PEPP als product en zijn kenmerken, maar niet een pensioenstelsel en haar nationale regels. Dit is belangrijk om te onderscheiden. Indien een pensioenproduct voldoet aan de kenmerken en eisen in de Verordening, kwalificeert het als PEPP. De naam &lsquo;PEPP&rsquo; kan dan gebruikt worden na registratie bij EIOPA, feitelijk een soort sticker of kwaliteitsmerk dus. PEPP-uitvoerders Een PEPP kan worden aangeboden door financi&euml;le instellingen die een nationale vergunning hebben, zoals banken, verzekeraars en beleggingsinstellingen. Ook instellingen voor bedrijfspensioenen die kwalificeren onder de Europese IORP-richtlijn (een IORP), zoals pensioenfondsen, zijn toegelaten PEPP-uitvoerders, mits deze alle activa en passiva voor de uitvoering van PEPP&rsquo;s boekhoudkundig gescheiden houden van de overig uitgevoerde bedrijfspensioenen en deze op grond van nationaal recht gemachtigd zijn om persoonlijke pensioenproducten aan te bieden. Deze twee voorwaarden zijn gedurende het wetsproces toegevoegd en met name de tweede vormt een belangrijke toevoeging. In een aantal lidstaten, zoals Nederland, hebben IORP&rsquo;s (lees: pensioenfondsen) een belangrijke positie binnen het pensioenstelsel. Deze instellingen hebben een strikte taakafbakening: &ldquo;Pensioenfondsen zijn uitsluitend bevoegd om pensioenovereenkomsten uit te voeren die voortvloeien uit een arbeidsrelatie, de zogenoemde tweedepijlerpensioenregelingen&rdquo;, aldus de Memorie van Toelichting op de Pensioenwet.(4) Door de taakafbakening mogen deze pensioenfondsen geen commerci&euml;le activiteiten, zoals persoonlijke pensioenproducten, ontplooien. De taakafbakening zorgt ervoor dat de verplichtgestelde pensioenfondsen voor bepaalde pensioenregelingen een toegestane inbreuk op het Europees mededingingsrecht vormen, volgens het Europees Hof van Justitie.(5) Grensoverschrijdende functionering De Verordening faciliteert voor PEPP-aanbieders volledige vrijheid van vestiging en dienstverlening binnen Europa, ofwel PEPP-aanbieders mogen zich overal binnen de EU vestigen en aan alle Europese inwoners hun PEPP aanbieden. Wederom geldt ook hierbij dat voor grensoverschrijdende aanbieding een IORP onder de nationale wetgeving van de eigen lidstaat moet zijn toegelaten. De lidstaat van de PEPP-spaarder moet dit controleren. Ook de afnemer van een PEPP, de PEPP-spaarder, kan van volledige vrijheid genieten. De Verordening faciliteert een meeneembaarheidsdienst, waardoor PEPP-spaarders ook na verhuizing naar een andere lidstaat in dezelfde PEPP bij dezelfde PEPP-uitvoerder kan blijven bijdragen. De verleende en genoten voordelen en, fiscale, stimulansen blijven daarbij tevens behouden. De meeneembaarheidsdienst wordt vormgeven door nationale subrekeningen binnen een PEPP. Een subrekening moet voldoen aan de wettelijke eisen en voorwaarden van de lidstaat, waarin de PEPP-spaarder verblijft. De Verordening verplicht PEPP-uitvoerders om voor minimaal twee lidstaten een subrekening te maken. Wanneer de PEPP-spaarder verhuist naar lidstaat waarvoor de PEPP-uitvoerder geen subrekening heeft, kan de PEPP-spaarder kiezen om of kosteloos naar een andere PEPP-aanbieder over te stappen of te blijven bijdragen aan de laatst geopende subrekening. Keuzemogelijkheden De Verordening biedt PEPP-spaarders keuzemogelijkheden ten aanzien van het beleggingsbeleid en de uitkeringsopties. Voor het beleggingsbeleid kan een PEPP-uitvoerder maximaal zes opties aanbieden, waarbij de standaardbeleggingsoptie, het basis-PEPP, verplicht aangeboden moet worden. Het basis-PEPP is een relatief veilige optie met een kapitaalgarantie en een robuuste risicolimiteringstechniek. De PEPP-spaarder kan eens in de vijf jaar van beleggingsoptie veranderen. Ten aanzien van de uitkeringsopties bepaalt de Verordening dat annu&iuml;teiten, vaste termijnbedragen, uitkeringen ineens (lumpsum) of een combinatie hiervan tot de mogelijkheden behoren. Vervroegde uitkeringen zijn slechts onder strenge voorwaarden mogelijk. Ook de nationale voorwaarden met betrekking tot de afbouwfase en de uitbetaling van de nationale subrekeningen blijven gelden. De uitkeringsvorm kan per subrekening verschillen en is dus afhankelijk van het recht van de lidstaat waarin de PEPP-spaarder woont en waarin de PEPP-spaarder nationale subrekeningen heeft. De keuze kan gemaakt worden bij opening van een nationale subrekening, een jaar voor pensionering en op de pensioendatum. Gestandaardiseerde informatievoorziening De Verordening reguleert hoe en wanneer PEPP-uitvoerders met hun PEPP-spaarders moeten communiceren. Naast de eisen van de Verordening, moet de communicatie tevens voldoen aan de nationale wettelijke informatievereisten. De informatievoorschriften zijn toegespitst op de verschillende fasen van een pensioenregeling: voor en tijdens de deelneming en na pensionering. Vooraf moet een PEPP-aanbieder een PEPP-essenti&euml;le-informatiedocument opstellen en, in beginsel digitaal, overhandigen. In essentie is dit een financi&euml;le bijsluiter in begrijpelijke taal. Daarnaast moet een PEPP-aanbieder een potenti&euml;le klant van persoonlijk productadvies voorzien, zodat de PEPP zoveel mogelijk aansluit. Tijdens de deelneming ontvangt de PEPP-spaarder jaarlijks een PEPP-overzicht van de PEPP-uitvoerder. Dit overzicht bevat alle essenti&euml;le en gepersonaliseerde informatie. Twee maanden voor pensionering moet de PEPP-uitvoerder de PEPP-spaarder herinneren aan de uitkeringsvarianten en de keuzemogelijkheden hieromtrent. Na pensionering blijft de PEPP-gerechtigde jaarlijks informatie ontvangen. Het PEPP in de praktijk In de Verordening wordt expliciet opgemerkt dat het PEPP geen aanvullende pensioenregeling vormt en daarmee niet aangeboden kan worden als aanvullende arbeidsvoorwaarde tussen werkgever en werknemer. De toepassing van het PEPP blijft dan ook beperkt tot de zogenaamde derde pijler, de persoonlijke sfeer. De Verordening is op alle Europese lidstaten direct van toepassing en de toegelaten financi&euml;le instellingen kunnen, na registratie bij EIOPA, PEPP&rsquo;s gaan aanbieden en uitvoeren. Voor Nederland betekent dit dat de Nederlandse pensioenfondsen, die groot, ervaren en kosteneffici&euml;nt zijn, niet toegelaten zijn. Deze zijn op grond van de taakafbakening immers niet gecertificeerd tot de aanbieding van persoonlijke pensioenproducten. Met name pensioenuitvoerders in de derde pijler, zoals verzekeraars, banken en beleggingsinstellingen kunnen dus een PEPP aanbieden en uitvoeren. Desalniettemin is feitelijk ook de premiepensioeninstelling (PPI) een toegelaten PEPP-aanbieder. De PPI valt onder de Europese IORP-richtlijn en kan aanvullende pensioenregelingen uitvoeren. De PPI valt namelijk buiten de taakafbakening en mag volgens de wet wel activiteiten op de vrije, commerci&euml;le markt ontplooien, zoals het aanbieden van een PEPP. Voor de lidstaten waarin ze actief zijn, ofwel klanten hebben wonen, moeten ze een subrekening maken, overeenkomstig met de wet- en regelgeving van die lidstaat. Ter illustratie, het grensoverschrijdende geval van een PEPP-spaarder die in Nederland, Belgi&euml; en Duitsland spaart. Algemene regels voor het PEPP uit de Verordening Nederlandse subrekening Belgische subrekening Duitse subrekening Opbouw en uitkeringen volgens de Nederlandse (informatie-, governance- en belasting-) regels Opbouw en uitkeringen volgens de Belgische (informatie-, governance- en belasting-) regels Opbouw en uitkeringen volgens de Duitse (informatie-, governance- en belasting-) regels Deze grensoverschrijdende PEPP-spaarder heeft derhalve binnen zijn of haar PEPP drie subrekeningen opgebouwd. Bij pensionering wordt per subrekening uitgekeerd in lijn met de nationale vereisten, hetgeen in dit geval betekent dat uit de Nederlandse subrekening slechts annu&iuml;teiten kunnen worden uitgekeerd, maar uit de Belgische en Duitse subrekeningen wel andere uitkeringsopties als een lumpsum mogelijk zijn. Wanneer subrekening voor een bepaalde lidstaat niet kan worden aangeboden door de PEPP-uitvoerder, kan de PEPP-spaarder naar een PEPP-aanbieder overstappen die deze subrekening wel aanbiedt. Dit kan een PEPP-aanbieder in de desbetreffende lidstaat zijn, maar dat is geen vereiste. Keuzemogelijkheden, concurrentie en de Europese vrijheden worden zo optimaal gerealiseerd. De problematiek van de fiscale soevereiniteit Belastingheffing vormt een nationale bevoegdheid en kan slechts bij unanimiteit op Europees niveau gereguleerd worden.(6) Hierdoor is het fiscale landschap in Europa erg divers, zo ook de fiscale behandeling van pensioensparen. De verschillen zijn terug te brengen naar facilitering en de wettelijke vereisten. In het algemeen geldt voor de fiscale facilitering het EET-systeem, dat de pensioenpremie vrijstelt dan wel aftrekbaar maakt, de rendementen op het pensioenvermogen vrijstelt en de uitkering belast.(7) De voorwaarden voor deze fiscale facilitering verschillen significanter per lidstaat. In totaal zijn in Europa door Ernst & Young 49 verschillende fiscale regimes voor persoonlijke pensioenproducten onderscheiden. Door middel van de nationale subrekeningen moet het PEPP voor elk van deze fiscale regimes kwalificeren. In het voorbeeld van zonet betekent dit dat de premie en uitkering in een Nederlandse subrekening fiscaal anders worden behandeld dan die in een Belgische subrekening. Dit zorgt voor veel administratieve moeilijkheden voor de pensioenuitvoerders, waardoor naar verwachting veel (kleine) pensioenuitvoerders geen PEPP kunnen of willen aanbieden. Dit belemmert het doel en de toegevoegde waarde van het PEPP. Tot slot kunnen de wettelijke voorwaarden aan fiscale facilitering kunnen de werking van het PEPP in de weg staan. Dit beeld ik graag kort uit aan de hand van Nederland. Ten eerste moet voor fiscale facilitering een pensioenuitvoerder ook fiscaal toegelaten zijn. Hiervoor moeten buitenlandse pensioenuitvoerders de Minister verzoeken en aan strenge informatievereisten voldoen.(8) Effectief zijn er nauwelijks buitenlandse pensioenuitvoerders die in Nederland fiscaal toegelaten zijn, resulterend in het feit dat het PEPP van een buitenlandse aanbieder in Nederland niet fiscaal gefaciliteerd wordt. Ten tweede wordt de Nederlandse pensioenleeftijd voor persoonlijke pensioenproducten in de fiscale wet gereguleerd, hetgeen gelinkt is aan de AOW-leeftijd.(9) Deze pensioenleeftijd is hoger dan in de meeste andere Europese lidstaten. Bij pensionering in een andere lidstaat, zorgt dit voor problemen. Vanuit de Nederlandse subrekening kunnen of nog geen uitkeringen plaatsvinden of de PEPP-spaarder wordt geconfronteerd met een Nederlandse (straf)heffing. Tot slot stelt Nederland aanvullende fiscale vereisten bij emigratie. Een PEPP-spaarder, die in Nederland fiscaal gefaciliteerd heeft gespaard, en verhuist naar een andere lidstaat wordt geconfronteerd met een conserverende aanslag. Deze conserverende aanslag treedt in werking, wanneer in strijd met de Nederlandse wetgeving gehandeld wordt. Gezien de, relatief, strenge fiscale eisen in de Nederlandse wet is dit geen onrealistisch scenario. De Europese Unie probeert ten aanzien van het PEPP de fiscale stimulansen en grensoverschrijdende werking te stroomlijnen door een Fiscale Aanbeveling.(10) Hierin verzoekt het de lidstaten om, onder andere, hetzelfde belastingvoordeel voor een PEPP als voor nationale persoonlijke pensioenproducten, zelfs wanneer de kenmerken van een PEPP niet volledig voldoen aan alle nationale criteria, of te komen tot een specifiek, op EU-niveau geharmoniseerd belastingvoordeel voor een PEPP. Het is echter zeer onwaarschijnlijk dat een lidstaat, laat staan alle lidstaten, deze aanbevelingen opvolgt. Conclusie Het PEPP is ge&iuml;ntroduceerd om de interne financi&euml;le markt en de Europese vrijheden te versterken. Daarnaast moet het de nationale pensioenstelsels ondersteunen door een kosteneffici&euml;nt en uniform pensioenproduct. Het PEPP heeft ook veel potentie. De grensoverschrijdende pensioenuitvoering in combinatie met de meeneembaarheidsdienst leveren veel voordelen op voor bijvoorbeeld grensarbeiders en mensen die veel verhuizen. Zij kunnen immers in meerdere lidstaten van hetzelfde pensioenproduct blijven gebruikmaken en hoeven niet per lidstaat een pensioenoptie te zoeken. Ook de gestandaardiseerde informatievoorziening biedt voordelen boven de verschillende informatieformulieren van lidstaten. Dit alles verhoogt het gebruiksgemak en de transparantie. Ook de kenmerken van het PEPP, met name de regels omtrent een basis-PEPP, en de Europawijde toepassing maakt het een kwalitatief goed pensioenproduct en faciliteert kosteneffici&euml;ntie en keuzemogelijkheden op zijn best. Uit mijn eigen onderzoek blijkt dat ook de Nederlandse zelfstandige zonder personeel (zzp&rsquo;er) hierbij gebaat kan zijn. Onderzoek wijst echter uit dat fiscale faciliteiten van cruciaal belang zijn voor pensioensparen en juist daarin schiet het PEPP nog tekort. Het is afwachten hoe dit in de praktijk uit gaat pakken. De Europese Commissie en het Europees Parlement zijn er in ieder geval druk mee bezig.(11) Ik pleit voor een proactieve en meedenkende houding van de lidstaten. Noten 1 Ernst & Young, Study on the feasibility of a European Personal Pension Framework (FISMA/2015/146(02)/D), DOI: 10.2874/342225. 2 Europese Commissie, Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on a pan-European Personal Pension Product (PEPP), COM(2017) 343. 3 Europees Parlement, Wetgevingsresolutie van het Europees Parlement van 4 april 2019 over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake een pan-Europees persoonlijk pensioenproduct (PEPP) (COM(2017)0343 &ndash; C8-0219/2017 &ndash; 2017/0143(COD)). 4 Kamerstukken II 2005/06, 30413, nr. 3 5 Arrest Brentjens van 21 september 1999, C-115/97 en C-117/97. 6 Artikel 114, lid 2 respectievelijk artikel 115 Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU). 7 Europese Commissie, 2001, mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité: de opheffing van fiscale barri&egrave;res voor grensoverschrijdende bedrijfspensioenregelingen, COM(2001) 214. 8 Artikel 3.126, lid 1, onderdeel c en d en artikel 3.126a, lid 2 Wet Inkomstenbelasting 2001. 9 Artikel 3.125 Wet Inkomstenbelasting 2001. Let op dat voor aanvullende pensioenregelingen de pensioenrichtleeftijd van artikel 18a, lid 6 en 8 Wet op de Loonbelasting 1964 geldt. 10 Europees Parlement, Resolutie van het Europees Parlement van 4 april 2019 over de fiscale behandeling van persoonlijke pensioenproducten, inclusief het pan-Europees persoonlijk pensioenproduct (2018/2002(INI)). 11 Zie de Fiscale Aanbeveling, inbreukprocedures tegen fiscale discriminatie en daarnaast pleitten de Europese Commissie en het Europees Parlement ervoor om Europese besluiten over belastingen met een kwalificerende meerderheid in plaats van unaniem aan te nemen.