Sociale zekerheid binnen de EU op de schop?

Auteur: Renuka Lachman LL.M., Senior consultant Mobility, People Advisory Services @EY (renuka.lachman@nl.ey.com) Verordening (EG) 883/2004 (Basisverordening) is, samen en in combinatie met de Verordening (EG) 987/2009 (Toepassingsverordening), in werking getreden per 1 mei 2010 en regelt de sociale zekerheidspositie van mobiele burgers binnen de EU en hun gezinsleden. In juni 2012 is er al een wijziging doorgevoerd, maar op 13 december 2016 heeft de Europese Commissie een nieuw voorstel(1) ingediend om beide Verordeningen te moderniseren naar de werkelijkheid van nu. Wat betekenen deze wijzigingen voor de mobiele burgers en hun gezinsleden? Fact sheet Naast de publicatie van het voorstel tot wijziging van de beide Verordeningen heeft de Europese Commissie ook een overzicht(2) gepubliceerd over de mobiele burgers binnen de EU en hun gezinsleden die rechten ontlenen aan de betreffende Verordeningen. Interessante feiten zijn de volgende: De co&ouml;rdinatieregels zijn gebaseerd op 4 principes: 1 stelsel van toepassing (exclusiviteit) Gelijke behandeling of geen discriminatie Samentelling van verzekerde tijdvakken Export van uitkeringen De co&ouml;rdinatieregels gelden voor: Toerisme van EU burgers binnen de EU Grensoverschrijdende werknemers Pensioengerechtigden Werkzoekenden 11,3 miljoen EU burgers in de leeftijdscategorie van 20-64 jaar woonden in 2015 in een andere EU lidstaat dan de lidstaat waarvan zij het burgerschap hebben. Van deze groep had 8,5 miljoen mensen een baan of was op zoek naar een baan. Dit is gelijk aan 3,7% van de EU burgers in de leeftijdscategorie van 20-64 jaar. 1,3 miljoen EU burgers werkten in 2015 in een andere lidstaat dan de lidstaat waarin zij woonachtig zijn (grensoverschrijdende werknemers). In 2014 waren er 1,92 miljoen uitgezonden werknemers. De populatie van uitgezonden werknemers representeert maar 0,7% van de totale EU werknemers. Een uitzending binnen de EU heeft een gemiddelde duur van 4 maanden. Er zijn in 2015 ongeveer 25.000 gevallen van samentelling van verzekeringstijdvakken voor de werkloosheidsuitkering gemeten in 23 lidstaten. Ongeveer 27.300 EU burgers exporteerden (gemeten in juni 2014) hun werkloosheidsuitkering naar een andere lidstaat. Het aantal werkloze grensoverschrijdende werknemers wordt geschat op 91.700 per jaar, waaronder 53.500 grensarbeiders. 22 landen binnen de EU kennen een gezinsuitkering. Ongeveer 80.000 mobiele EU burgers komen in aanmerking voor prestaties bij langdurige zorg; De langdurige zorg voor deze groep wordt geschat op &euro; 793 miljoen (0,4% van de totale uitgaven van de EU voor prestaties bij langdurige zorg). Daarnaast benoemt de Europese Commissie expliciet dat het voorstel tot wijziging van Basisverordening en Toepassingsverordening geen link heeft met implementatie van de Detacheringsrichtlijn(3) behalve dat de terminologie van de Verordeningen wordt gewijzigd conform de termen en definities in de Detacheringsrichtlijn. Een voorbeeld is het begrip &lsquo;uitzending&rsquo; in de Basisverordening waarbij de definitie ervan aansluit bij de Detacheringsrichtlijn. Fraude en misbruik is ook een van de redenen geweest om de Basisverordening en de Toepassingsverordening te actualiseren. De Europese Commissie hoopt met de voorgestelde wijzingen het &lsquo;grijze gebied&rsquo; te kunnen identificeren en te reguleren, zodat een mobiele burger binnen de EU geen hinder ondervindt om zijn rechten de effectueren, dan wel geen mogelijkheden ziet om voordelen te verkrijgen waar hij geen recht op zou hebben. Economisch niet-actieve EU burgers 11,3 miljoen EU burgers in de leeftijdscategorie van 20-64 jaar woonden in 2015 in een andere EU lidstaat dan de lidstaat waarvan zij het burgerschap hebben. Een deel van deze groep betreft de EU burger die niet werkt en ook niet actief op zoek is naar een baan, zoals de gezinsleden met afgeleide rechten aan economisch actieve gezinsleden, de pensioengerechtigden en burgers met een speciale status. Door de voorgestelde wijziging krijgen lidstaten meer handvatten aangereikt om de toegang voor deze groep tot de sociale uitkeringen te beperken wanneer sprake is van onrechtmatig verblijf in de betreffende lidstaat. Aanwijzingsregels in de Basisverordening en de Toepassingsverordening De voorgestelde wijzigingen in de aanwijsregels kunnen als volgt worden samengevat: Artikel 12 van de Basisverordening krijgt een tekstuele verwijzing naar de Detacheringsrichtlijn maar betreft verder geen inhoudelijke wijziging van de toewijzingsregels. Artikel 13 van de Basisverordening krijgt een lid 4bis welke ziet op het tegelijkertijd ontvangen van een werkloosheidsuitkering uit de ene lidstaat en het tegelijkertijd verrichten van werkzaamheden &ndash; al dan niet in loondienst &ndash; in een andere lidstaat. Artikel 14 lid 1 van de Toepassingsverordening wordt vervangen en krijgt een tekstuele verwijzing naar de Detacheringsrichtlijn en een tekstuele wijziging van &lsquo;een onderworpenheid aan de wetgeving van de lidstaat waar de werkgever is gevestigd&rsquo; naar &lsquo;een onderworpenheid van de uitzendende lidstaat overeenkomstig titel II van de Basisverordening&rsquo;. Volgens de uitleg van de Basisverordening is de uitzendende lidstaat dezelfde als de lidstaat daar waar de werkgever is gevestigd. Artikel 14 van de Toepassingsverordening krijgt een nieuw lid 12 welke ziet op de situatie dat een persoon buiten de lidstaat van de EU woont, in 2 of meer lidstaten de werkzaamheden &ndash; al dan niet in loondienst &ndash; verricht. Voor de toepassing van de Basisverordening en de Toepassingsverordening wordt diens woonplaats geacht te zijn gelegen in de lidstaat daar waar de zetel of het domicilie van de onderneming of werkgever zich bevindt of daar waar het centrum van belangen zijn de werkzaamheden zijn gelegen. Artikel 16 van de Toepassingsverordening wordt gewijzigd om het aanvraagproces voor en de geldigheid van de A1 verklaring te waarborgen. Zie ook de paragraaf hieronder &lsquo;De A1 verklaring&rsquo;. Werkloosheidsuitkeringen Het toekennen van werkloosheidsuitkeringen is een lastig onderwerp. Op basis van het Hof van Justitie arrest Miethe(4) kreeg een volledig werkloos geworden a-typische grensarbeider onder de Verordening 1408/71 de keuze uit welke lidstaat hij de werkloosheidsuitkering ontving: de werkstaat of de woonstaat. Onder de huidige Basisverordening krijgt de volledig werkloos geworden werknemer zijn werkloosheidsuitkering uit zijn woonland. Voor de samentelling van verzekeringstijdvakken wordt een minimumreferentieperiode van ten minste 3 maanden van verzekering in de lidstaat waar men het laatst heeft gewerkt, ingevoerd. Dan pas ontstaat een recht op samentelling van eerdere tijdvakken van verzekering. De lidstaat waar de grensoverschrijdende werknemer ten minste de laatste 12 maanden heeft gewerkt, wordt verantwoordelijk voor de betaling van de werkloosheidsuitkering. De woonstaat heeft die verantwoordelijkheid voor alle andere gevallen. Daarnaast wordt de termijn voor de export van werkloosheidsuitkeringen verlengd naar 6 maanden zodat de werknemer meer tijd heeft om ander werk te zoeken in de andere lidstaat. Lidstaten krijgen de bevoegdheid zelf de periode van 6 maanden te verlengen tot de gehele duur van het recht op een werkloosheidsuitkering. De werkloos geworden werknemer krijgt ook meer ondersteuning bij de re-integratie op de arbeidsmarkt. Gezinsuitkeringen Met gezinsuitkeringen wordt verwezen naar opvoedingstoelagen ter compensatie van gederfde inkomsten van ouders gedurende tijdvakken van kinderopvoeding. De uitkering moet door de voorgestelde wijziging worden behandeld als een individueel en persoonsgebonden recht. De bevoegde lidstaat is daardoor niet verplicht om afgeleide rechten voor een dergelijke uitkering toe te kennen aan de gezinsleden van de verzekerde. Lidstaten krijgen de bevoegdheid om af te zien van de anti-samenloopbepalingen van de Basisverordening en de uitkering volledig toe te kennen. Een voorbeeld uit de praktijk is iemand die in Belgi&euml; woont en in Nederland werkt en in Nederland sociaal verzekerd is. Op basis van het Nederlandse stelsel heeft het individu recht op de kinderbijslag. In Belgi&euml; kan hij op dit moment aanspraak maken op het surplus, zijnde het verschil tussen de Nederlandse kinderbijslag en het Belgische equivalent, op grond van de anti-samenloopbepalingen. Op basis van het voorstel krijgt Belgi&euml; het recht om deze bepalingen opzij te zetten indien Belgi&euml; dit bijvoorbeeld zou wensen om aldus geboortes in eigen land te stimuleren. In dit voorbeeld zou de werknemer in Belgi&euml; volledig recht kunnen krijgen op de Belgische gezinsuitkering. Langdurige zorg De prestaties bij langdurige zorg vallen in de huidige Basisverordening in een hoofdstuk over ziekte. Met het voorstel worden de prestaties bij langdurige zorg in een aparte hoofdstuk 1bis ondergebracht en daarmee een aparte tak binnen de sociale zekerheid. Lidstaten moet er daarnaast voor zorgen dat niet-actieve mobiele EU burgers in staat zijn in het bezit te zijn van een verzekering die de ziektekosten volledig dekt. Er komt een gedetailleerde lijst van prestaties bij langdurige zorg inclusief de kwalificatie als verstrekking of vergoeding. De samenloop van prestaties bij langdurige zorg voor rekening van verschillende lidstaten wordt ook geregeld door middel van een verrekening van de kosten van de prestaties tussen organen onderling. De A1 verklaring Geldende rechtspraak maakt dat een afgegeven A1 verklaring van toepassing blijft zolang de bevoegde instantie deze niet intrekt of ongeldig verklaart. De autoriteiten in de ontvangende lidstaat zijn derhalve gebonden aan de verklaring van de autoriteit uit de andere lidstaat. In een recente uitspraak van de Rechtbank Zeeland-West-Brabant(5) is de A1 verklaring bindend verklaard voor alle instanties van de lidstaat van afgifte. Het is onwenselijk voor een werknemer dat enerzijds de inspecteur en de belastingrechter en anderzijds de SVB en de algemene bestuursrechter worden belast met twee procedures over in wezen &eacute;&eacute;n en hetzelfde geschil. Ook zou zich dan het gevaar voordoen dat de twee (rechterlijke) procedures zouden leiden tot verschillende (rechterlijke) beslissingen inzake hetzelfde geschil. Deze uitspraak heeft tot gevolg dat als de SVB een A1 verklaring afgeeft waarbij het Nederlandse sociale zekerheidsstelsel van toepassing wordt verklaard deze ook de Belastingdienst en het CAK bindt. De waarde van een A1 verklaring is in grensoverschrijdende woon/werksituaties daarom van groot belang. Het voorstel streeft naar een uniforme aanpak van de afgifte, verificatie en de intrekking van de A1 verklaring. Op grond van een nieuw artikel 20bis in de Toepassingsverordening krijgt de Europese Commissie de bevoegdheid om de uniforme aanpak inclusief de bijbehorende termijnen vast te stellen. Op basis van het voorstel wordt het aanvraagproces (artikel 16 van de Toepassingsverordening) omtrent een A1 verklaring in een situatie van werken in twee of meer lidstaten gewijzigd. Op dit moment is men zelf verantwoordelijk voor het informeren van de bevoegde instantie in de woonstaat. Deze verplichting wordt verschoven naar de werkgever die de procedure namens zijn werknemer in gang kan zetten en die wordt ge&iuml;nformeerd over de uitkomst van het besluit van de bevoegde instantie. Het huidige proces is dat er door de bevoegde instantie een voorlopig besluit wordt genomen omtrent de vaststelling van de toepasselijke wetgeving en dat een andere instantie 2 maanden de tijd heeft om deze te betwisten. Door de voorgestelde wijziging is een genomen besluit van de bevoegde instantie meteen definitief. Dit is alleen anders als de bevoegde instantie in de woonstaat bepaalt dat de wetgeving van een andere lidstaat van toepassing is. Het huidige artikel 19 van de Toepassingsverordening regelt de afgifte van de A1 verklaring en de communicatie van de daarbij behorende voorwaarden. Met het voorstel wordt dit artikel zo gewijzigd dat de bevoegde organen verplicht worden de relevante gegevens te verifi&euml;ren alvorens een A1 af te geven waarin de toepasselijke wetgeving wordt vastgesteld. Daarnaast krijgen andere instanties, zoals sociale zekerheidsorganen en arbeidsinspecties, belastingdiensten en immigratiediensten, het recht om informatie uit te wisselen van de betrokkene. Deze uitwisseling mag in het kader van de handhaving van de wettelijke verplichtingen omtrent werkgelegenheid, gezondheid en veiligheid en immigratie en fiscaliteit. Tot slot De gewone wetgevingsprocedure is van toepassing op dit wijzigingsvoorstel. Dit betekent dat zowel het Europees Parlement en de Raad van Ministers hierover mogen stemmen (en eventueel amendementen mogen voorstellen). Het is lastig te voorspellen hoe lang het zal duren voordat het nieuwe voorstel aangenomen wordt. De vorderingen van het voorstel zijn te volgen via de website van het Legislative Observatory: http://www.europarl.europa.eu/oeil/popups/ficheprocedure.do?lang=en&reference=2016/0397(OLP). Samengevat Het nieuwe voorstel tot wijziging van de beide sociale zekerheidsverordeningen kent een aantal vernieuwingen. Hieronder de belangrijkste kort opgesomd: De situatie van een werknemer woonachtig buiten de EU maar werkzaam binnen de EU is nu vastgelegd. De lidstaat daar waar de werknemer de laatste 12 maanden heeft gewerkt, is verantwoordelijk voor de uitbetaling van de werkloosheidsuitkering. Meer rechtszekerheid bij de aanvraag van de A1 verklaring wanneer de lidstaat van de toepasselijke wetgeving en de woonstaat hetzelfde zijn. De uitwisseling van informatie met andere instanties, zoals sociale zekerheidsorganen en arbeidsinspecties, belastingdiensten en immigratiediensten, zorgt hopelijk voor minder vragen van deze instanties, zoals bij het indienen en afhandelen van een aangifte inkomstenbelasting. 1 Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 883/2004 betreffende de co&ouml;rdinatie van de sociale zekerheidsstelsel en Verordening (EG) nr. 987/2009 tot vaststelling van de wijze van toepassing van Verordening (EG)_ nr. 883/2004, COM(2016) 815 final &ndash; 2016/0397 (COD). 2 European Commission &ndash; Fact Sheet, MEMO/16/4302. 3 Richtlijn 96/71/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 1996 betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers met het oog op het verrichten van diensten. 4 HvJ 12 juni 1986, zaak C-1/85, Miethe, ECLI:EU:C:1986:243. 5 Rechtbank Zeeland-West-Brabant d.d. 18-08-2016, zaaknummer: AWB - 15 _ 7818.